摘自《西南金融》2017年第8期。

我国信用评级行业的发展进程

我国信用评级行业的产生源于1987年，中国人民银行为了规范企业债券的发行开始牵头组建信用评级机构。2005年以后随着债券市场的发展，信用评级行业也开始加速发展。回顾我国信用评级机构近30年的发展历程，大致可以将其分为起步、探索、成长和快速发展4个阶段：

(一)起步阶段(1987-1992年)

为了规范我国企业债券的发展，1987年在中国人民银行和国家发改委的牵头下组建了第一家信用评级机构—吉林省资信评估公司。之后这类评级公司在全国各地纷纷落地开花，最多时曾达到96家。1989-1990年，我国国内的高通货膨胀环境引发了抢购风潮，中国人民银行总行下达了全部撤销银行内部的评级公司的通知，并设立了全国信誉评级委员会来开展评级业务。

(二)探索阶段(1993-1999年)

在这个阶段，信用评级机构在债券市场的地位得到确立，极大地推动了信用评级行业的发展。其发展呈现出两个特点：一是评级业务种类比较窄，仅限于对贷款企业的评级和企业债券的评级；二是信用评级市场的格局基本确立。1997年，中国人民银行初步确定了9家信用评级机构为企业债券进行信用评级的资格。此后每年企业债券评级、可转债信用评级业务基本由中国诚信、大公国际、联合信用、上海远东等机构瓜分。

(三)成长阶段(2000-2004年)

此阶段我国政府层面高度重视社会信用体系和信用制度的建设与完善，认为信用评级行业是资本市场健康发展的重要基础设施。政府开始加大对信用评级行业的培育和发展力度，这表现在随着债券市场的债券品种增多，监管部门进一步扩大了信用评级结果的援引范围，也进一步创造和提升了市场对信用评级的需求。

(四)快速发展阶段(2005年至今)

我国债券市场自2005年以后迅速扩张，这为信用评级行业的发展打下了良好的市场基础，信用评级行业开始进人入发展的快车道。一是我国信用评级机构初具规模且行业龙头初步显现。目前我国从事信用评级的机构有100多家，有5家初具规模，分别为联合资信、中国诚信、大公国际、上海新世纪、上海远东，其年收入都超过千万元，仅信用评级收入就在2000万元-4000万元之间。二是在信贷市场上主体评级和债券评级的种类都增加了不少。如主体评级除了借款企业的主体评级还有担保公司主体评级和集团企业主体评级；债券评级方面增加了各种票据、公司债、企业债、短期融资券、可转债、金融债等的信用评级。三是我国信用评级机构积极开展与国际评级机构的合作。2005年10月联合资信评估有限公司与惠誉开展评级项目合作，2007年惠誉评级持有联合资信49%的股份，成为其两大股东之一；2006年穆迪购买中诚信国际49%的股份。四是债券信用评级市场呈现出寡头垄断格局。无论是企业债券、中期票据还是短期融资券，中国诚信、联合资信、大公国际和新世纪基本占据了债券市场的主要份额。

虽然自2005年以来我国信用评级行业得到较快的发展，但也不过短短的十几年，总体上来说，信用评级机构的声誉资本较弱，公信力不强，很难与国际知名三大评级机构竞争。

我国信用评级行业监管的演变及现状

我国信用评级最早是源于债券评级，主要是为了规范债券市场的发展。西方发达国家的信用评级行业都经历过较长时期的自律管理，而我国对信用评级机构的管理自其产生以来就是以政府主导的官方监管为主。

(一)单一主体的监管阶段(1987-1997年)

1987年我国第一家信用评级机构获得中国人民银行批准成立，此后陆续组建了一批信用评级机构，都是由中国人民银行负责审批、管理和监督。1989年以后，中国人民银行下发通知要求撤销各分行出资设立的信用评级机构，将信用评级业务交由信誉评级委员会来办理。各省、自治区、直辖市可以设立一家信誉评级委员会，评级委员会的业务以企业债评级为主。中国人民银行各省、自治区、直辖市分行负责信誉评级委员会的审批并报总行备案。银行系统之外的外部资信评级机构的审批也由中国人民银行负责。这个时期中国人民银行是信用评级行业的唯一监管主体，全面负责信用评级机构的审批、资质认证和管理。

(二)多主体，多层次监管阶段(1997年至今)

从1992到2003年，我国金融业逐渐确立了分业经营、分业监管的格局，债券市场的管理被分割为三家：银行间债券市场管理归属于中国人民银行；公司债券管理归属于证监会；企业债券业务由发改委负责管理。对信用评级行业的监管也呈现出多主体、多层次的模式，这一点集中体现在不同的监管主体各自负责评定、发布允许市场准入的信用评级机构名单。

1997年12月，中国人民银行认可了9家评级机构的企业债券信用评级资格，并且将获得这9家评级机构的评级结果作为企业债券发行的必要条件之一，而且明确指出人民银行只承认这9家信用评级机构对企业债券作出的资信评估等级结果。2005年，人民银行颁布《短期融资券管理办法》，允许符合条件的非金融企业在银行间债券市场向机构发行短期融资券，同时要求所发行的短期融资券均须获得经过人民银行资质认证的评级机构的信用评级。2006年3月和11月，人民银行分别印发《中国人民银行信用评级管理指导意见》和《信贷市场和银行间债券市场信用评级规范》，对从事银行间债券市场和信贷市场评级业务的评级机构、业务和管理要求作了规定，统一了信用评级的要素、标识及含义。2013年，为了进一步促进市场的发展和良性竞争，人民银行改变信贷市场信用评级管理方式，由事前认可改为着重进行事中事后监测和管理，规范评级操作。2014年，中国人民银行再次公布了评级结果可以在银行间债券市场公布的6家信用评级机构名单。2016年10月12日，为了规范信用评级活动、保护当事人合法权益、促进信用评级业健康发展，中国人民银行会同发展改革委、证监会起草了《信用评级业管理暂行办法（征求意见稿）》。征求意见稿第三条明确监管主体包括信用评级行业主管部门和信用评级市场监督管理部门，中国人民银行是信用评级行业主管部门，中国人民银行、国家发展和改革委员会、中国证券监督管理委员会在职责范围内依法对信用评级业务实施监督管理。

证监会对证券业信用评级机构的管理问题最早是在1997年颁布的《中华人民共和国证券法》中提出的，其中第167条明确规定国务院证券监督部门依法对证券资信评估机构监督和管理。2007年证监会又发布了《证券市场资信评级业务管理暂行办法》，确立了证券市场评级制度和监管措施。2016年12月证监会再次公布了取得中国证监会证券评级业务许可的资信评级机构名录。

国家发改委负责企业债券的发行核准，承担企业债券评级业务指导，2003年认可5家评级机构，2008年和2011年又分别认可了鹏元资信和东方金城的评级资格。

保险机构是资本市场的重要机构投资者。为了维护保险资产的质量，保监会也明确规定保险公司所投资债券必须经由保监会认可的信用评级机构评级，并且规定了各类债券的最低信用等级要求。2004年保监会从评级结果使用的角度核准了5家评级机构；2007年2月保监会对保险机构建立内部评级提出了要求；2013年保监会发布认可7家信用评级机构能力备案的公告；2014年保监会又认可了中债资信评估有限公司。

我国信用评级行业监管实践中存在的不足

(一)缺乏统一完善的监管立法

目前，中国还没有专门针对信用评级进行监管的法律，只是散见于一些法律条例和部门规章有关于信用评级和信用评级机构的规则。我国目前涉及信用评级的法规文件有近60项，发布的主体包括人民银行、发改委、证监会、银监会、保监会、上证所和深交所、证券业协会、交易商协会，但大部分是针对评级结果使用的一些规范或要求，专门针对信用评级机构及其评级行为进行约束管理的法规文件较少，主要是2006年中国人民银行发布的《信用评级管理指导意见》与《信贷市场资信评级业务管理暂行办法》， 2007年中国证监会发布的《证券市场资信评级业务管理暂行办法》， 2013年中国人民银行发布的《关于加强中国银行间债券市场信用评级作业管理的通知》，但是这些部门规章和条例仅仅适用各自管理的市场，标准不统一，立法层次较低；规范和要求比较粗疏，条文偏向原则性表述，可操作性较差。

(二)缺乏统一的监管主体，市场准入制度不一致

我国信用评级业务涉及金融市场多个领域，中国人民银行、发改委、中国证监会等部门在各自职责范围内，通过对不同债券品种的管理而对信用评级机构进行监管，其中银行间债券市场和信贷市场信用评级业务由人民银行监管，交易所市场的信用评级业务由证监会监管，企业债信用评级业务则由发改委监管（见表）。虽然2011年国务院明确由人民银行负责信用评级行业的统一监管，2016年发布的《征求意见稿》再次明确人民银行是信用评级业的主管机构，但对分割的债券市场评级机构的资质认定和业务管理仍是由不同部门进行。不同部门认可资质的标准和准入门槛高低也不同，比如信贷市场上市场准入的门槛较低，被认可的信用评级机构的数量达到80多家，这些机构在公司背景、管理水平、业务素质等方面良莠不齐、高低不一，而债券市场上存在多头管理，认可的信用评级机构较少，只有7家，评级业务的管理也较为严格。这种多头监管局面对信用评级行业的公信力和权威性带来一定的影响，也容易引起无序竞争。另外这种多头监管、多头认证也极容易导致信用评级机构监管重叠和监管套利。

(三)信息披露监管不健全

虽然在《证券市场资信评级业务管理暂行办法》和《信贷市场和银行间债券市场信用评级规范》中都对信用评级机构提交给监管机构的信息披露资料作出了详细的要求和规定，但是并没有强制要求评级机构向社会公众和投资者进行信息披露，更不用说对于信息披露的具体内容和格式作出要求了。在2016年10月人民银行发布的《信用评级业管理暂行办法（征求意见稿）》第38条中要求评级机构应当通过市场监督管理部门指定的网站或公司网站进行信息披露，但是这些信息只对会员开放，非会员投资者想要获得有效信息不仅费时费力，数量也非常有限，难以借此对不同信用评级机构的评级质量进行比较和判断。这必然导致对信用评级机构的市场约束功能无法发挥作用。

(四)对利益冲突的监管不够详细完善

我国信用评级机构的评级业务绝大多数采取的是发行人付费模式，这意味着利益冲突应该是监管的重点和难点。人民银行在2016年的《征求意见稿》中主要明确了从评级机构的独立性和评级人员的独立性来进行利益冲突的监管。对评级机构的独立性问题主要采取了禁止制度，列举了4种情形下信用评级机构不得开展的评级业务。在保证评级人员的独立性方面，也仅仅列举了4种情形要求信用评级机构建立回避制度。从这些规定来看一方面人民银行对主要利益冲突类型的界定不全面，比较模糊；另一方面对利益冲突监管的措施比较简单，不能根据利益冲突的严重程度进行差异化监管，可操作性也差。

(五)行业自律监管薄弱

信用评级行业协会是实现行业自律管理的行业组织机构，主要通过制定自律公约以及有关的业务规章和收费标准来规范和约束信用评级机构的评级活动或行为，促进行业整体良性发展。我国在2010年分别成立户了中国证券业协会证券资信评级专业委员会和中国银行间市场交易商协会信用评级专业委员会，但两个自律组织层次较低，主要在证券业协会和交易商协会下开展工作，成立时间较短，很难有效发挥自律的作用。

(六)投资者利益保护不力，惩罚机制不够健全

从各市场监督管理部门出台的管理条例和办法来看，对于信用评级机构违规的惩罚普遍是行政问责，力度比较轻，最严重的惩罚也就是退出信用评级市场，罚款金额较低，一般是违法金额的1倍以上3倍以下，很难起到震慑作用。尤其是对于信用评级机构违规违法行为给投资者造成损失的赔偿机制没有建立，缺乏民事责任追究制度，无法对投资者利益进行保护。

进一步完善我国信用评级行业监管的政策建议

随着我国金融市场的不断发展，尤其是债券市场的发展，信用评级行业也将持续进入加速发展期，国际评级机构也抓住机会，纷纷通过与我国信用评级机构的合资或合作方式来进入中国市场。为了更好地提高我国信用评级机构的中介服务质量，促进我国金融市场的健康有序发展，实现我国金融安全，应该针对我国信用评级行业在准入制度、信息披露制度、利益冲突监管等方面存在的问题，采取相应的措施，尽快完善对其的监管。

(一)尽快出台对信用评级监管的专门立法

目前我国关于信用评级机构监管法律法规散见于各个监管部门的规章制度中，缺乏系统性和统一性，使得在监管实践中缺乏充分、完整的法律依据，无法有效约束信用评级违规行为。因此有必要建立一个系统的、多层次的评级监管法律框架，由国家级法律和部门规章实施细则共同构成，形成基本的、统一的监管标准和法律规范。

(二)完善信用评级市场准入和退出监管

根据2016年发布的《征求意见稿》，中国人民银行将会成为信用评级行业的主管机关，同时证监会、发改委仍作为市场监督管理部门。中国人民银行将负责起草相关法律法规文件，制定信用评级机构准入基本原则和行为规范。建议由中国人民银行制定统一的市场准入退出标准，在制定准入标准时除了沿用注册资本、高级管理人员资质、营业场所、财务报表等要求外，应该进一步细化和补充，如评级流程、程序方法、防范利益冲突的内部控制管理措施等。另外为了维护国家金融安全和经济安全，同时促进本国信用评级机构的国际化发展，针对外国信用评级机构也应制定相应的准入制度，比如对涉及到我国金融、国防等国家安全和主权利益的业务应对其进行禁止或限制；在批准外国评级机构进入本国市场时，外国政府也应该放开本国市场允许我国评级机构进入；在外国机构投资入股本国的信用评级机构时，对其持股比例进行限制，以防止其直接或间接控制我国信用评级机构的经营权。为了鼓励本国评级机构的发展，可以实行双评级制度。在退出监管方面，要科学合理地制定退出的方式、标准、范围和程序等。可以根据信用评级机构和从业人员的违法程度细化为多层次、多渠道的退出机制，如公开谴责、罚款、限制业务范围、中止认证、撤销认证直至退出，逐步加大惩罚力度既可以是全国市场的退出也可以是局部市场的退出；既可以是全面业务的退出也可以是部分业务的退出；既可以是长期退出也可以是短期退出。完善的退出制度是实施市场优胜劣汰的基础，保障信用评级结果的可靠性。

(三)加强信息披露监管

我国的信用评级机构声誉资本薄弱、公信力不足，增强信息的公开披露有助于提高其公信力。通过及时、完整、真实的信息披露，有助于增加投资者对受评对象和评级机构的了解，也可以由此积累信用评级机构的声誉资本，增加市场对信用评级机构的认可度。同时这也是对利益冲突监管的一种有效手段。在信息披露监管中应该对信息披露的内容和合规性作出强制性规定，比如应当无条件地随时披露受评对象和证券的信用等级，信用等级的含义、其体的评级方法、评级流程，信用评级分析师的姓名、职称，评级数据、评级收费方式、评级历史表现，等等。在信息披露的形式上可以要求信用评级机构持续性地及时按照统一规定的格式进行定期填报，由监管部门统一披露并进行合规监管，对一些重要信息的变更也应该进行即时披露，并且监管部门应该通过指定的网站或渠道向公众披露以上信息。

(四)细化利益冲突监管

虽然目前我国的主要监管部门对信用评级活动中可能产生的利益冲突进行了规定，但是对于利益冲突的种类界定比较简单，不够详细。对于信用评级机构的独立性问题，还应该从股权结构设置、评级业务活动、评级机构员工利益等方面来规避可能产生的利益冲突。对于信用评级人员的独立性，应该要求信用评级营销人员、评级费用谈判人员、咨询顾问业务人员等与评级业务人员保持独立性，并严格监管。另外，就造成信用评级利益冲突问题的主要方面——发行人付费模式来说，因为国内信用评级市场本身需求不足，而国内信用评级机构公信力又不够强，在一个较长时期内仍将主要采用发行人付费的模式，建议监管部门对发行方支付的信用评级费用占到信用评级机构总收入的比例进行限制，加强对发行人付费产生的利益冲突问题的监管。

在对利益冲突监管的方式上建议除了绝对禁止和回避两种以外，对于一些在经营过程中普遍存在但程度较轻的利益冲突可以通过加强信息披露的方式，充分发挥市场约束作用，让市场参与者实施监督，还可以通过要求信用评级机构加强内部控制管理进行监管。另外对于回避制度，还需要对信用评级机构其体的实施进行监督，否则很难保障评级机构的内控制度能够解决这种类型的利益冲突。

(五)完善信用评级行业的自律监管

行业自律监管是外部监管的必要补充之一，我国应该建立起统一的全国范围内的信用评级行业协会组织。行业协会可以通过制定自律规则、业务规范对会员及从业人员进行自律管理，可以约束评级机构的不规范行为。行业协会可以通过制定行业标准和技术标准来实现奖优限劣，促进声誉的形成，更好地发挥市场约束的作用；建立信息共享机制和数据库，使得各评级机构的诚信情况可以公开查询；建立自律委员会帮助行业进行自律，发现违约行为可以在行业协会内部实施惩戒。全国统一的行业协会的建立对信用评级行业健康、持续、有序地发展具有重要的意义。

(六)加强投资者利益保护，完善信用评级机构问责机制

对信用评级机构监管的最终目的是对投资者和消费者的利益予以恰当的保护。要保护投资者利益，应从三方面入手：首先在信用评级立法中应明确投资者利益保护制度，使投资者在进行民事诉讼时有法可依；其次，监管部门应该加强对利益冲突的监管，强制信用评级机构对公众的信息披露；最后还应该完善信用评级机构的问责机制，尤其是民事赔偿责任制度，对于信用评级机构故意诱导、掩藏评级信息，存在重大违法情况的，应有其体的民事赔偿的惩罚措施和条例。